Em manifestação na ADO 98, Advocacia-Geral da União sustenta que não há omissão inconstitucional e pede que ação não seja conhecida ou que os pedidos sejam julgados improcedentes. MDHC reconhece ausência de estimativas de impacto no relatório do grupo criado em 2023 e informa que trabalha com testes e implantação gradual do modelo.

A implementação nacional unificada da Avaliação Biopsicossocial Unificada da Deficiência permanece no centro de uma disputa institucional no STF – Supremo Tribunal Federal.

A controvérsia envolve a demora na disponibilização de uma avaliação biopsicossocial nacional e a discussão sobre a necessidade de um instrumento unificado, capaz de considerar os impedimentos da pessoa, as limitações funcionais e as barreiras sociais, ambientais e atitudinais que afetam sua participação na sociedade.

Na ADO 98 – Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, apresentada pela ANAPcD – Associação Nacional de Apoio às Pessoas com Deficiência, a AGU – Advocacia-Geral da União manifestou-se contra o reconhecimento da omissão apontada pela entidade e pediu que a ação não seja conhecida ou, caso ultrapassadas as questões preliminares, que os pedidos sejam julgados improcedentes.

A manifestação considera informações prestadas pelo MDHC – Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, que reconhece que o relatório final do Grupo de Trabalho instituído em 2023 não apresentou estimativas sobre os impactos fiscais e financeiros da adoção de um instrumento unificado.

Para a Coordenadoria Jurídica da Associação “essa alegação exige uma distinção importante: o decreto que criou o grupo não estabeleceu expressamente a elaboração desses estudos financeiros entre suas atribuições”.

O que dizem AGU e MDHC

Na manifestação encaminhada ao STF, a AGU sustenta que não existe omissão inconstitucional do Poder Executivo. Entre seus argumentos, afirma que a legislação vigente já prevê a avaliação biopsicossocial e que não haveria determinação legal expressa impondo a adoção de um único instrumento para todas as políticas públicas.

A Advocacia-Geral também argumenta que não há paralisação administrativa, apontando iniciativas em andamento para testar o Índice de Funcionalidade Brasileiro Modificado (IFBrM), desenvolver um sistema informatizado, preparar equipes avaliadoras e realizar projetos-piloto. Por isso, defende que não cabe ao STF impor os prazos e mecanismos de acompanhamento solicitados pela ANAPcD.

Já o MDHC, em ofício assinado pela ministra Janine Mello, informa que cerca de 30 políticas públicas federais destinadas às pessoas com deficiência utilizam instrumentos próprios, conforme as regras de acesso e a legislação de cada área.

O Ministério afirma que o Grupo de Trabalho indicou o IFBrM como instrumento adequado à avaliação biopsicossocial unificada, mas ressalta que o relatório final não apresentou evidências suficientes sobre os efeitos da adoção do modelo nas políticas existentes, incluindo a possibilidade de inclusão ou exclusão de beneficiários, nem estimativas dos impactos fiscais e financeiros da substituição dos instrumentos atuais.

A Pasta defende uma implementação gradual, com desenvolvimento de sistema informatizado, produção de manuais, formação de avaliadores e projetos-piloto. Segundo as informações encaminhadas ao STF, a expansão do modelo depende também da participação de outros órgãos federais, especialmente em razão dos possíveis efeitos sobre políticas previdenciárias e assistenciais.

O que o Decreto nº 11.487/2023 – que criou o Grupo de Trabalho determinou

O Decreto nº 11.487, de 10 de abril de 2023, instituiu o Grupo de Trabalho sobre a Avaliação Biopsicossocial Unificada da Deficiência no âmbito do MDHC.

O artigo 2º estabeleceu quatro competências expressas para o grupo:

1. Subsidiar a elaboração da proposta de Avaliação Biopsicossocial Unificada da Deficiência e de seu instrumento correlato.
2. Propor processos de implantação e implementação da avaliação perante a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios.
3. Avaliar e finalizar o Índice de Funcionalidade Brasileiro Modificado (IFBrM), considerando as especificidades do ato normativo da avaliação.
4. Planejar os processos de formação e qualificação das equipes responsáveis pela aplicação da avaliação.

O decreto também autorizou a criação de grupos técnicos especializados para levantar informações e elaborar estudos técnicos que subsidiassem as discussões do grupo principal.

“O texto não atribuiu expressamente ao Grupo de Trabalho a responsabilidade de calcular ou apresentar o impacto financeiro da implementação nacional da avaliação biopsicossocial. Mesmo porque essas informações só podem existir através de órgãos do Governo Federal. A ausência de estimativas financeiras no relatório final foi mencionada pelo MDHC como uma lacuna que precisa ser enfrentada antes da expansão do modelo. Isso, entretanto, não equivale a dizer que o grupo descumpriu uma obrigação expressamente prevista no decreto de sua criação. A realização de estudos de impacto pode ser necessária para a decisão governamental sobre a implementação, mas o decreto não a enumerou como uma das quatro competências principais do colegiado”, afirmou a Coordenadoria Jurídica da ANAPcD.

Relatório final indicou o IFBrM, mas não respondeu a todas as questões

De acordo com as informações apresentadas pelo MDHC e reproduzidas na manifestação da AGU, o relatório final do Grupo de Trabalho foi entregue ao Poder Executivo em julho de 2024 e indicou o IFBrM como instrumento considerado adequado para a avaliação unificada.

O Ministério afirma, contudo, que o documento não apresentou dados capazes de demonstrar como a adoção do instrumento afetaria as políticas públicas já existentes, nem se haveria inclusão de novos beneficiários ou exclusão de pessoas atualmente atendidas e que também não foram apresentadas estimativas dos impactos fiscais e financeiros da substituição dos instrumentos utilizados pelas diferentes políticas.

A questão é especialmente relevante para áreas de grande abrangência, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e a aposentadoria da pessoa com deficiência. Segundo os documentos apresentados no processo, esses dois conjuntos de benefícios alcançam, conjuntamente, mais de 3,78 milhões de pessoas.

A preocupação manifestada pelo governo é que a adoção de um instrumento comum possa produzir efeitos operacionais, sociais e financeiros que precisam ser avaliados, além de exigir articulação entre diferentes ministérios e órgãos públicos.

A ANAPcD, por sua vez, questiona a ausência de implementação nacional do modelo e sustenta, na ação, que a demora compromete a efetividade dos direitos das pessoas com deficiência. A entidade pede – principalmente, que o Governo Federal apresente um cronograma com datas para que a sociedade possa acompanhar a medida.

O que está em discussão no STF

A ADO 98 não trata apenas da escolha de um formulário ou de uma ferramenta técnica. A discussão envolve a efetivação do modelo biopsicossocial previsto na Lei Brasileira de Inclusão, a atuação administrativa do Executivo e a existência — ou não — de dever constitucional de instituir um sistema nacional unificado.

A controvérsia permanece, portanto, em torno de questões centrais: a legislação exige apenas avaliações de natureza biopsicossocial em cada política pública ou também impõe a construção de um sistema unificado? As medidas em andamento são suficientes para afastar a alegação de omissão? E quais providências podem ser determinadas judicialmente para assegurar a efetividade dos direitos previstos na legislação?

A resposta caberá ao STF, observados os limites da ação e os argumentos apresentados pelas partes.

Para as pessoas com deficiência, a questão tem consequências práticas: avaliações distintas, procedimentos específicos e exigências documentais diferentes podem dificultar o acesso a direitos e benefícios. A adoção de um modelo nacional unificado é defendida como caminho para ampliar a coerência e facilitar o acesso, mas sua implementação ainda depende das decisões administrativas e jurídicas em debate.

A discussão sobre impactos financeiros não elimina a questão principal apresentada pela ANAPcD: quando e de que forma o Estado garantirá a efetiva implementação da avaliação biopsicossocial prevista na legislação?

CRÉDITO/IMAGEM: Foto: Alejandro Zambrana/STF